我国“贷款修路、收费还贷”模式将改为政府发行专项债券
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这个领域迎来一场颠覆性改革！与每个人息息相关！
财政部、交通运输部12日联合对外发文，决定今年在政府收费公路领域试点发行收费公路专项债券。
从昔日政府高度依赖银行借贷筹资修路，到未来政府只能靠发债破解融资难题，这一颠覆性改变能否缓解我国收费公路建设融资困境，防范收费公路债务风险？
近日，财政部、交通部印发了《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》（财预〔2017〕97号）。《办法》明确地方政府收费公路专项债券是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为发展政府收费公路举借，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入偿还的专项债券。
收费公路专项债券资金专项用于政府收费公路项目建设，优先用于国家高速公路项目建设，重点支持“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略规划的政府收费公路项目建设。收费公路专项债券资金不得用于经营性收费公路，也不得用于非收费公路项目建设，不得用于经常性支出和公路养护支出，也不得用于偿还存量债务。
开“前门”补融资缺口
2016年全国收费公路统计公报显示，2016年全国收费公路债务余额为4.86万亿元，其中政府还贷公路2.61万亿元，经营性公路2.25万亿元。
这样的债务余额意味着什么？“相当于政府还贷公路每收10元通行费，有7元需要支付给银行等债权人用于偿还债务利息，其中不包含偿还债务本金支出。”交通运输部规划研究院高级工程师王燕弓说，由于债务规模较大、银行贷款融资成本偏高，使得收费公路特别是政府还贷公路的利息负担十分沉重。
2016年，政府还贷公路的利息支出为1278亿元，占1811亿元通行费收入的70.6%。“无论是政府还贷公路还是经营性公路，建设投资的七成左右都是以银行贷款为主的债务性资金。”王燕弓说。
自从2015年《预算法》修订出台后，国家对政府举债方式收紧和规范，政府不能再靠银行贷款对新修建的收费公路进行融资。原先政府“贷款修路、收费还贷”的模式无法为继，必须开辟新的融资渠道，满足全国所有收费公路的建设需求。
我国收费公路分为“政府还贷公路”和“经营性公路”两部分，前者是指政府交通主管部门利用贷款修建的公路，后者是指社会资本通过BOT方式投资建设或者有偿受让收费权的公路。
按照国家公路网规划，到2030年，我国将建成11.8万公里国家高速公路网，另规划1.8万公里远期展望线，基本实现高速公路对城区20万以上人口城市的全覆盖。截至2016年底，国家高速公路网已经建成通车9.92万公里，完成了约73%的建设目标，剩下的主要集中在中西部地区，大多是难啃的“硬骨头”。
交通运输部科学研究院高级工程师杨建平说，由于经营性公路对投资回报的要求，在公路建设经济效益偏低、但社会效益非常高的地区和路线，依然需要依靠政府出面，通过依法发行专项债券的方式筹集收费公路建设资金，就是开“前门”补融资缺口。
“堵后门”确保偿还能力与发债规模相匹配
我国收费公路偿债资金压力与公路建设资金缺口相互叠加，一方面是公路的建设需求，另一方面是债务的阶段性、局部性风险问题不容忽视。发行收费公路政府专项债券，会给公路建设带来什么影响？
试行办法明确，收费公路专项债券资金专项用于政府收费公路项目建设，优先用于国家高速公路项目建设，重点支持“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略规划的政府收费公路项目建设。
“这将有效遏制一些地方的盲目建设。”王燕弓表示，与以前政府还贷公路“修多少路，贷多少款”的方式相比，未来政府收费公路是按照“发多少债，修多少路”的方式发展，两者在规模控制方面有着本质的区别。后者可以通过对不同地区、不同时间、不同项目发行政府专项债券额度的调控，有效调整收费公路建设规模和建设节奏，确保政府收费公路偿还能力与发债规模相匹配。
根据试行办法，收费公路专项债券资金不得用于经营性收费公路，也不得用于非收费公路项目建设，不得用于经常性支出和公路养护支出，也不得用于偿还存量债务。债券收支纳入政府性基金预算管理，接受人大监督；收费公路专项债券按照市场化原则发行，期限、结构明确合理，信息公开透明，便于市场和公众监督。
“有利于降低偏高的融资成本、合理控制债务规模、有效防范债务风险，还可以大幅降低收费公路投资门槛，将动辄几十、上百亿的巨额投资化整为零变为专项债券，吸引包括中小投资者在内的更多社会资本投资公路基础设施建设。”王燕弓说，通过政府增信作用，给予社会投资者稳定预期和公开、透明、合理的投资回报，可以避免社会资本直接投资建设运营收费公路项目存在的经营风险。
算好收费公路发展细账
“和收费公路总体债务相比，发行债券只是杯水车薪。”杨建平说，发行收费公路专项债券，是针对未来要修建的公路，属于增量部分，对于已经建成的政府还贷公路，也就是存量部分，并不适用。收费公路背后的主要支出是刚性的，债依然要还，路依然要养。
关于收费公路，群众希望降低收费标准或减免通行费。“一旦收费标准突破连利息都无法支付的警戒线，需要借新还息时，收费公路债务雪球将会越滚越大，失去控制。”国家行政学院交通运输管理改革研究课题组组长王伟说，在收费公路整体收不抵支、收支缺口逐年成倍扩大的情况下，减免通行费的实质是在降低收费公路的还本付息能力，意味着偿债能力的下降和偿债进度的放缓。
从2016年收费公路统计公报看，当年收费公路整体债务风险可控，但由于存在收支缺口4143.3亿元，大量债务需要依靠举借新债偿还，这会使未来的偿债压力逐年加大。
“能否清偿债务余额，主要取决于未来收入的变化和收费期限的长短。”王伟说，债务风险的关键在于收费期限，只要收费期限能符合实际需要，收入覆盖管养成本、利息后还具有还本能力，最终实现债务清偿的问题不大。
交通运输部公路科学研究院研究员虞明远说，公路交通的巨大成就和巨额债务的矛盾，经济社会对公路发展需求增长与政府财政能力不足的矛盾，成为我国公路的深层次、突出矛盾。
有没有解决公路建设的巨额债务与发展资金、促进公路可持续发展的治本之策？“十三五”现代综合交通运输体系发展规划明确提出，完善收费公路政策，逐步建立高速公路与普通公路统筹发展机制。
虞明远表示，要算好收费公路发展细账，厘清债务风险投资压力，避免出现“按下葫芦浮起瓢”的问题。尽快修订完善收费公路管理条例。政府的公共财政性资金要更多投向国省道干线和农村公路的建设、改造与养护，建立健全公路管理体制，使有限的资金发挥最大的效益；对于占路网不足4%的收费公路，要更多利用社会资源，探索有效地收费公路管理的体制机制。
财政部、交通运输部有关负责人就《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》有关问题释义
一、问：政府收费公路内涵是什么？为什么要发行地方政府收费公路专项债券？
答：根据有关规定，政府收费公路是由县级以上人民政府作为投资主体、采用政府收取车辆通行费等方式偿还债务而建设的收费公路，主要包括高速公路和收费一级公路等。有时也被称为政府还贷公路。
过去地方发展收费公路主要有两种模式，一种是由社会投资者运用BOT等经营性模式建设，另一种是由县级以上交通运输部门采用“贷款修路、收费还贷”模式建设。随着预算法（2014年修订）的实施和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）的印发，地方原有各类交通融资平台的政府融资功能被取消，发行地方政府债券成为地方政府实施债务融资新建公路的唯一渠道。政府收费公路“贷款修路、收费还贷”模式需要相应调整，改为政府发行专项债券方式筹措建设资金。政府收费公路有长期稳定的收益来源，有可靠的通行费和广告、服务设施收入以及政府收费公路权益转让收入作为债务偿还的来源，为及时偿付专项债券创造了更加有利的条件。目前，我国公路发展还处于成网的关键时期，适度发展政府收费公路有利于路网的完善优化，发行政府收费公路专项债券有利于拓展公路建设筹资渠道，也有利于规范地方政府举债行为。
近期，延续完善地方政府专项债券改革理念，在推动发行地方政府土地储备专项债券的同时，《办法》明确地方政府收费公路专项债券（以下简称收费公路专项债券）是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为发展政府收费公路举借，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入偿还的专项债券。收费公路专项债券资金专项用于政府收费公路项目建设，优先用于国家高速公路项目建设，重点支持“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略规划的政府收费公路项目建设。收费公路专项债券资金不得用于经营性收费公路，也不得用于非收费公路项目建设，不得用于经常性支出和公路养护支出，也不得用于偿还存量债务。
二、问：发行收费公路专项债券有什么积极意义？
答：发行收费公路专项债券，是深入贯彻以习近平同志为核心的党中央关于全面推进依法治国的战略部署，严格按照预算法（2014年修订）要求和国务院文件规定，完善地方政府专项债券管理、规范地方政府收费公路融资行为的重要举措，对推进政府收费公路持续健康发展具有重要意义，主要体现在：
一是保障国家公路网规划目标的如期实现。“十三五”和“十四五”时期是我国公路加快建设成网的关键时期，收费公路建设和融资任务还比较繁重。收费公路专项债券作为政府债券，具有信用等级高、筹资数额大、融资期限长、融资成本低等优势，是收费公路发展的重要资金渠道。
二是防控交通领域政府债务风险的需要。收费公路专项债券额度纳入专项债务限额管理，债券收支纳入政府性基金预算管理，接受人大监督；收费公路专项债券按照市场化原则发行，期限、结构明确合理，信息公开透明，便于市场和公众监督。这种更加规范化、标准化、透明化的融资方式，有利于防范和化解交通领域新增债务风险。
三是完善专项债券制度。依据预算法（2014年修订）、国发〔2014〕43号文件确定的地方政府债券管理理念，借鉴国外市政债券管理经验，收费公路专项债券强化了项目收益和融资自求平衡的管理理念，发挥项目对应政府性基金收入、专项收入和资产偿债保障作用，防范化解潜在风险隐患。
四是深化财政与金融互动。选择车辆通行费收入等部分政府性基金收入项目分类发行专项债券，有利于丰富地方政府债券品种，完善地方政府债券市场，进一步增强地方政府债券透明度，保护投资者合法权益，支持对债券科学合理定价，提高地方政府债券市场化水平，吸引更多社会资本投资地方政府债券，带动民间资本支持重点领域项目建设，激发民间投资潜力。
三、问：《办法》的主要内容及收费公路专项债券管理的重点是什么？
答：《办法》依据现行法律法规和地方政府债务管理规定，从额度管理、预算编制、预算执行和决算、监督管理、职责分工等方面，提出了地方政府收费公路专项债券管理的工作要求。在《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）基础上，收费公路专项债券管理进一步突出以下重点：
一是体现项目收益与融资自求平衡的理念。《办法》强调，发行收费公路专项债券的政府收费公路项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。《办法》明确，收费公路专项债券以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入偿还；其中，债券对应项目形成的广告收入、服务设施收入等专项收入全部纳入政府性基金预算管理，除根据省级财政部门规定支付必需的日常运转经费外，专门用于偿还收费公路专项债券本息。
二是落实市县政府管理责任、加强部门协调配合。《办法》落实了市县政府管理责任，明确市县级交通运输部门应当及时测算提出本地区下一年度收费公路专项债券需求，提交同级财政部门审核，经同级政府批准后报送省级交通运输部门。待收费公路专项债券额度下达各市县后，县级以上地方各级财政部门应当在额度内会同本级交通运输部门提出具体项目安排建议；《办法》要求各级财政部门、交通运输部门协调配合，发挥部门各自优势，保障专项债券顺利发行、使用和偿还。
三是加强债务对应的资产和权益管理。《办法》要求，地方各级财政部门应当会同本级交通部门，将收费公路专项债券对应项目形成的基础设施资产纳入国有资产管理。建立收费公路专项债券对应项目形成的资产登记和统计报告制度，加强资产日常统计和动态监控。收费公路专项债券对应项目形成的基础设施资产和收费公路权益，应当严格按照债券发行时约定的用途使用，不得用于抵质押。
四是依法安排债券规模。财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内，根据政府收费公路建设融资需求、纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入和专项收入状况等因素，确定年度全国收费公路专项债券总额度。各省、自治区、直辖市年度收费公路专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排，由财政部下达各省级财政部门，抄送交通运输部。
四、问：《办法》在加强债券监督管理方面有哪些规定？
答：《办法》就切实加强对收费公路专项债券发行、使用、偿还的管理和监督做出了具体和严格的规定。
一是明确了相关部门监督管理职责。进一步明确了在收费公路专项债券使用管理过程中各级财政部门和交通运输部门的监督管理责任和职责分工。
二是要求严格依法依规举借债务。《办法》在国发43号文的基础上再一次强调地方各级财政部门、交通运输部门不得通过企事业单位举借债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借债务，不得为任何单位和个人的债务以任何方式违规提供担保。
三是加大对违法违规行为的查处问责力度。《办法》强调，违反本办法规定情节严重的，财政部可暂停其发行地方政府专项债券。《办法》还特别强调了各级财政部门、交通运输部门在地方政府收费公路专项债券监督和管理工作中，存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违纪违法行为的，按照国家有关规定追究相应责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
相关文件链接：
财政部、交通运输部有关负责人就《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》答记者问
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（摘自“经济日报” ID：jjrbwx，综合新华社 记者赵文君 刘红霞 申铖，中新网，财政部网站）
主 编丨杨鸿光 编 辑丨翟巧红